吴沈括：释放数据要素潜力亟待升级政企分工合作

摘要

加快培育数据要素市场、激发数据要素潜力，是确保并提升我国在国际数字经济治理格局中应有地位的必然选项。

当前我国亟待通过优化政企分工合作，建设具备清晰的权益责任分配、鲜明的人文价值底蕴以及合理的内外市场衔接的新型数据要素市场。

激发数据要素潜力并非单纯的政企双层结构，而应当是一种面向未来的、立体的三维结构，除了政府和企业，其第三维度就是广大民众的参与和受益。

一、数据要素新政背景与意义

2020年4月9日，中共中央、国务院公布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），明确提出“加快培育数据要素市场”，成为新时期激发数据要素潜力、增进社会公共福利的重大里程碑。

究其背景而言，有非常丰富的国内国际因素交织——

1、从国内来看，无可回避的是2020年新冠疫情的特殊影响：一方面，正如2020年4月17日中共中央政治局会议指出，“突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来前所未有的冲击。......我国经济展现出巨大韧性，复工复产正在逐步接近或达到正常水平，应对疫情催生并推动了许多新产业新业态快速发展”，可以认为，疫情期间包括健康码在内的各种依托数据资源的创新应用使国家和社会进一步认识到我国数据要素已有的社会价值与经济价值。

另一方面，疫情因素叠加国际地缘关系与战略博弈态势巨变，“当前经济发展面临的挑战前所未有，必须充分估计困难、风险和不确定性，切实增强紧迫感，抓实经济社会发展各项工作”，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。

不难预见，各种依托数据资源的创新应用在保市场活力、保就业民生、保产业链供应链、扩大内需乃至培育壮大新的增长点增长极等诸多方面都将发挥巨大作用，可以认为，数据要素潜力的进一步挖掘与发挥寄托着国家和社会对于建设更高层次市场环境与经济结构的殷切期望。

2、从国际来看，2020年新冠疫情在一定意义上加速了美国、欧盟和日本等主要国家的数字经济新布局，特别地：

（1）就美国而言，以美-墨-加贸易协定为蓝本，发力美国-欧盟自由贸易协定，并基于数字产品与服务零关税的整体目标推动全球数字贸易体系改革。

（2）就欧盟而言，以2020年《欧洲数据战略》为指引，加强数据资源治理，打造欧洲共同数据空间，建设关键数据要素市场，以覆盖工业（制造业）数据、绿色交易数据、交通数据、健康数据、金融数据、能源数据、农业数据、行政数据以及技能数据等。

（3）就日本而言，以“全球数据治理”和“可信自由数据流”理念为抓手，致力打造日美欧“共同数据圈”进而形成三方互通的共同数字经济市场，塑造其数字经济的比较发展优势。

整体来看，在相当长时期内，一方面，美欧日将各自加大对数字经济新要素的培育扶持力度，为此集中发力资本工具、数据资源、基础设施以及关键技术四项核心要素的投入；

另一方面，美欧日将全力推动提高其内部数字经济新市场不同部门之间的连接融合水平，同时注重区分战略部门与非战略部门并设定差别化开放程度。

面对未来错综复杂的全球数字经济市场新格局，加快培育数据要素市场、激发数据要素潜力可以被认为是确保并提升我国在国际数字经济治理格局中的应有地位的必然选项。

二、数据要素与政企分工合作

着眼数据要素市场的培育途径，一方面，《意见》本身展示了“两种资源、两项支柱”的政策格局，强调政府数据资源和社会数据资源的开发利用，同时也突出了数据整合与数据保护工作的支柱基础意义。毋庸置疑，为落实该等战略部署，构建政企分工合作构成充分激发数据要素潜力的基础凭借。

另一方面，需要注意的是，激发数据要素潜力并非单纯的政企双层结构，而应当是一种面向未来的、立体的三维结构，除了政府和企业，其第三维度就是广大民众的参与和受益，这是我国宪法第二条关于人民管理国家、经济、文化与社会事务权利的题中之义，也是优化政企分工合作的重要视角。

从我国目前现状来看，开发利用政府数据资源和社会数据资源、激发数据要素潜力取得了长足的进步，但也面临日益显著的发展瓶颈，而《意见》的出台事实上也为我们提供了有效的“解药”：

1、突破信任度瓶颈。当下我国整体缺乏系统完整的数据要素利用、融通的制度框架，在权责边界模糊的情况下，政府与企业均担心数据共享会引起信息安全问题，加上数据泄露事件频发与数据黑产的滋扰，数据业务各方彼此信任度相对不足，需要政企分工合作的理念革新开启良性生态建设。

一方面，政府需要全面摒弃大包大揽的传统行政思维与工作模式，转为着力划定数据采集、共享和利用等环节的业务规则与责任红线，专注谋划能够确保提高数据质量和规范性、有助于丰富数据产品的数据管理制度以及分级分类等安全保护制度。

另一方面，企业则需要诚意秉持“安全设计”、“隐私设计”以及“伦理设计”等现代数据治理理念，聚焦投入技术工具与解决方案的创新研发与全流程合规风控，通过企业主体责任的充分实践达到既“取信于民”也“取信于官”的效果。

2、突破透明度瓶颈。伴随新数字技术的爆发，原有监管治理体系面临技术能力不对称与执法监管工具不充分的掣肘，而作为技术弱势方的公众广泛存在的技术恐惧感也造成数据要素开发利用与共享流转中的透明度危机日渐加深,需要政企分工合作的方式创新提升各方透明度水平。

在此意义上，吸收借鉴欧美跨国企业以及中国龙头企业的海外实践，通过政企分工合作建设“透明中心”具有积极的制度价值，既增进企业和民众对于政府的监管逻辑、工作思路与执法能力的深度认识与信赖，也增进民众和政府对于企业的业务逻辑、运营思路与技术能力的全面了解与信任，还增进政府和企业对于民众的应用喜好、利益诉求与核心关切的动态体认与回应。

3、突破激励度瓶颈。身处相对滞后于技术水平的市场环境，对于投入数据要素市场建设，政府、企业与民众广泛面临价值认识不足与权益激励有限的障碍：其一，面对数据资产定价机制阙如的现状，各方无法准确研判数据资源共享融通的价值前景；其二，面对数据资产权属规则相对不足的现状，各方无法有效管理数据资源共享融通的权益风险。

对此，需要政企分工合作的方法更新激活市场调节机制，一方面，政府引导培育大数据交易市场，企业依法参与交易平台建设、合规开展数据交易，政企合作共同探索符合市场规律的数据资产定价机制；

另一方面，超越“数据产权”陷阱，以行业部门为先导，企业社群自主探索数据要素收益分配市场规则，由政府选择采纳成熟试点经验并予以规范性认可。

三、数据要素市场愿景与建言

着眼数字化生存无可逆转的未来，置身日趋复杂微妙的全球数字经济市场格局，亟待通过优化政企分工合作，建设具备清晰的权益责任分配、鲜明的人文价值底蕴以及合理的内外市场衔接的新型数据要素市场：

1、建立清晰的顶层设计框架

应当基于公平分配原则，以有效实现各类数据要素的充分开发、高效流转为目标，在建设现代化经济体系的高度将数据要素开发利用的信任度、透明度与激励度三项核心诉求作为新型数据要素市场建设的价值出发点与落脚点。

与此同时，作为顶层设计的重要组成部分，有必要专门组建高规格的中央联席工作机制，负责数据要素市场规范与整合规则的设计落实、数据保护的部门协调以及数据安全的风险评估等职能活动，确保在该领域可以保持不间断的能力建设支持。

2、配置区别的规范制度安排

在具体制度的规范设计层面，需要特别注意数据要素的特殊性，尤其是数据的性质、种类等问题，一方面引入有关数据要素开发流转的普遍性规则，就该领域的共性问题做详尽的规定，妥善设计明确的数据要素流转收益的一般规则；

另一方面有必要就特定种类的高价值、战略性数据，包括企业登记、交通运输、气象等公共数据以及农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易数据等，差别设计相应的特别规范，科学引入清晰的数据要素流转特别规则，从而根据经济社会形势演进提升、强化针对特殊场景、特殊要素的激励和保护力度。

3、确保便利的权益责任实现

鉴于国家公共利益、企业经营利益与公民个体福利等要素在不同市场环境有着不同的内涵与权重，需要配备针对性的规范，尤其是需要通过成文规范、技术标准以及司法判例等多种治理工具更多、更灵活地导入数据要素定价规则以及利益平衡规则，设定多样的、具有经济性与便利性的权益实现方案以及责任追究方式，差别化激励数据要素市场的不同利益相关方，为具体场景、具体部门提供更具个性化的规范方案支撑。

4、展开动态的全球规则博弈

数字经济国际化格局下，数据要素市场的规则设计会对他国产生“规范溢出”的影响，同时也无可避免地会受到他国规则的反向制约。由此意味着我国在加速建构、完善相关制度过程中，非常有必要重视实时追踪全球规则变动，实现系统动态研判，持续、及时评估国际博弈各方的力量对比变动，既为有效借鉴域外有益经验，也是为了及时调整内国规范、合理对接与利用国际数据要素市场资源。 

关于作者

吴沈括，中国互联网协会研究中心秘书长、北师大网络法治国际中心执行主任、博导。